Mozione anticorruzione del Sen. Gianpiero D’Alia

2010-04-13T18:28:00
 

Il Senato,

premesso che:

  • – recenti e reiterati episodi di corruzione e di commistione tra criminalità (anche di tipo organizzato) e pubblica amministrazione in senso lato hanno avuto ampio risalto sulle cronache di stampa, ponendo l’accento sulla diffusione e sull’aumento di tali pratiche illegali, che in passato avevano caratterizzati interi periodi della vita civile, sociale e politica del Paese, dando luogo a fenomeni di contrasto di particolare coinvolgimento comune (si pensi al fenomeno della c.d. Tangentopoli, ed alla rilevante reazione civile dell’intero Paese);
  • – ampio risalto agli effetti deleteri dei fenomeni corruttivi viene dato dalle relazioni all’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, facendo della corruzione e dei fenomeni analoghi una emergenza primaria in eludibile;
  • – dallo Studio sui pericoli di condizionamento della pubblica amministrazione da parte della criminalità organizzata – redatto dall’Alto Commissario italiano per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione nel giugno 2006 – emerge tra l’altro, nei gruppi stretti dal vincolo mafioso, il crescente reclutamento di professionalità specialistiche, che valgono a consolidare quel fenomeno di commistione fra criminalità, politica ed economia rappresentato dalla corruzione. Vi si segnala, anche, “uno spiccato radicamento del tessuto delinquenziale sul territorio, apprezzabile in relazione alle diverse geografie e ramificazioni criminali, con assoluta predominanza di tale realtà nelle regioni meridionali (ove, in base alle rilevazioni statistiche, permane una distribuzione sbilanciata a sfavore), ma con proiezioni crescenti anche in regioni diverse da quelle di origine dei tradizionali sodalizi criminali. Ma il dato di maggiore interesse è proprio quello relativo al rilievo locale del fenomeno, laddove si è evidenziato che le forme di condizionamento dell’apparato pubblico più diffuse e pervasive si registrano prevalentemente a livello locale, secondo forme di penetrazione capillare nel tessuto sociale, economico-imprenditoriale, politico e istituzionale. In effetti, parrebbe emergere una situazione di generale e dilagante illegalità, che trae origine non tanto da accordi di massimo livello nazionale, quanto da un esteso processo di coinvolgimento dei livelli locali, secondo una politica di diffusione e espansione della logica corruttiva e di condizionamento sin dalle basi della società. Ciò che consente di moltiplicare le opportunità, diversificare i rischi, beneficiare della copertura fornita dall’elevato numero pratiche e di affari, nonché, in buona sostanza, di abbassare la soglia di disvalore del fatto e di accrescere il margine di tolleranza nei suoi confronti, quasi fosse un elemento connaturale al sistema di funzionamento della macchina; il tutto con sostanziale svilimento del senso civico, dei valori istituzionali e della coscienza del munus pubblico“;
  • – la soppressione dell’Ufficio dell’Alto Commissario anticorruzione ha suscitato la profonda preoccupazione espressa dal presidente del GRECO (gruppo di Stati europei contro la corruzione), Drago Kos,il quale sin dal luglio 2008 ha chiamato l’Italia a renderne conto in sede di Consiglio d’Europa. Le informazioni rese al riguardo dal Governo, sulle ragioni di tale decisione e sulle probabili conseguenze nella lotta alla corruzione in Italia, appaiono contraddette dal fatto che il Servizio anticorruzione e trasparenza (SAeT) presso il Dipartimento della funzione pubblica (di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 2 ottobre 2008) risulta ancora privo di dotazioni adeguate sotto il profilo delle risorse umane e strumentali e dei poteri di monitoraggio e vigilanza. Dalla Relazione al Parlamento da esso presentata il 17 novembre 2009, emerge infatti una preoccupante carenza di meccanismi propri di acquisizione conoscitiva, limitandosi a raggruppare e commentare i dati resi disponibili dal Ministero dell’Interno (Direzione Centrale della Polizia Criminale/Servizio Analisi Criminale) ed attinti dalle Relazioni svolte dal Presidente della Corte dei Conti e dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario e di udienza in sede di Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato: nessun progresso, quindi, rispetto all’asfittico canale conoscitivo della precedente istituzione commissariale, che nella citata relazione del 2006 ammetteva di riposare essenzialmente sulle relazioni della Commissione parlamentare Antimafia, sui rapporti del Ministero dell’Interno e della Direzione Investigativa Antimafia, sui documenti della Direzione Nazionale Antimafia e sulle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario;
  • – il rapporto di valutazione sull’Italia che il GRECO del Consiglio d’Europa ha adottato nel suo 43° Plenary Meeting (Strasburgo, 29 giugno – 2 luglio 2009) e depositato nell’ottobre 2009 non manca di sottolineare il legame tra la corruzione e il crimine organizzato in Italia: anzi, tra le 22 raccomandazioni rivolte al nostro Paese, si auspica l’introduzione delle misure più evolute di confisca dei beni per facilitare il sequestro dei proventi della corruzione, nonché l’adozione di un sistema di trasparenza finanziaria che permetta di evidenziare potenziali conflitti di interesse per funzionari della pubblica amministrazione a qualsiasi livello. Il modello deve essere quello offerto dall’articolo 12-sexies del decreto-legge n. 306 del 1992: proprio perché il sequestro e la confisca possono riguardare valori ben superiori a quelli di cui l’imputato si sia impossessato col delitto, i provvedimenti di confisca dovrebbero avere il carattere non già di sanzioni, che si aggiungono a quella penale prevista per il reato, bensì di vere e proprie misure di prevenzione; in questo senso, appunto perché colpiscono la ricchezza di chi sel’é procurata con mezzi presumibilmente illeciti (anche se manchi la prova che provenga da specifici delitti), contribuiscono a dissuadere l’interessato da ricorrere a sistemi di tipo corruttivo;
  • – la Corte costituzionale (sin dalla sentenza n. 48 del 1994, con specifico riferimento al secondo comma dell’art. 2-ter della legge 575 del 1965, come modificato dall’art. 3 della legge 24 luglio 1993, n. 256) ha sempre ritenuto “non in contrasto con i principi costituzionali una norma che, al limitato fine di attivare misure di tipo preventivo, desume dalla qualità di indiziato per taluni reati il sospetto (rectius: la conseguenza) che la sproporzione tra beni posseduti e reddito dichiarato possa esser frutto di illecita attività”;
  • – il criterio della sproporzione non giustificata tra beni posseduti e reddito dichiarato, per ricevere concreta operatività, presuppone l’effettuazione di indagini economico – patrimoniali, al fine di poter ricostruire l’effettivo patrimonio e metterlo a confronto con le possibilità di accumulo effettivamente consentite dal reddito tratto dal suo lavoro. I due corni di questa indagine ne definiscono anche metodologicamente il riparto dell’onere della prova: agli organi di vigilanza, controllo e prevenzione compete lo svolgimento di rilevamenti officiosi presso banche dati pubbliche e private; ma, per converso, al pubblico dipendente ed all’amministratore spetta offrire la massima trasparenza sui suoi redditi, mediante un’anagrafe patrimoniale che consenta a tutti di apprezzare l’esistenza o meno di una sproporzione tra il tenor di vita menato ed i redditi che ne sono alla base;

Considerato altresì che:

  • – nel citato rapporto del GRECO (§§ 151-152) si è lamentato che il codice deontologico del pubblico dipendente (e quelli dei componenti degli organi giurisdizionali) non trova riscontro in analoghi codici vincolanti per i componenti del Parlamento e del Governo, e che anzi la legge n. 441 del 1982 – sulla dichiarazione patrimoniale dei parlamentari e dei componenti del Governo – si traduce in un adempimento meramente formale non suscettibile di alcun controllo da parte di una “oversight authority;
  • – il Rapport explicatif della Convenzione penale sulla corruzione, adottata dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa nella sua 103asessione (novembre1998) ed aperta alla firma il 27 gennaio 1999, illustra l’articolo 4 in base alla necessità di estendere ai componenti di assemblee elettive (sia a livello locale che regionale che nazionale, sia che svolgano funzioni amministrative che legislative) la disciplina sanzionatoria della corruzione. Anche quando si sanziona il lato meno forte del pactum sceleris di tipo corruttivo, il bene giuridico meritevole di tutela penale consiste nella “transparency, the fairness and impartiality of the decision-making process of domestic public assemblies and their members from corrupt manoeuvres” (§ 44). Ne deriva che non vi sono né vi possono essere ambiti sottratti alla sanzione interdittiva conseguente alla condanna penale passata in giudicato;
  • – l’attuale disciplina penale e processuale dei reati contro la pubblica amministrazione appare inadeguata rispetto all’atteggiarsi concreto del fenomeno sotto vari punti di vista: anzitutto, l’apparato sanzionatorio risulta banalmente blando rispetto all’impatto sociale ed economico di reati di tale tipo, atteso che i responsabili in più occasioni hanno pagato con periodi limitatissimi di detenzione, salvando perlopiù i vantaggi economici derivanti dai loro crimini e, spesso, rientrando nel circuito della pubblica amministrazione in breve tempo; in secondo luogo, appare necessario aggiornare il catalogo dei reati utili, inserendo nuove ipotesi quali quelle di “Traffico di influenze” (che aggiorna l’ipotesi attuale di “Millantato credito“) e di “Corruzione nel settore privato” (la cui introduzione nel nostro sistema penale è stata più volte sollecitata da molti uffici giudiziari, ed in particolare da quelli di Milano, che con maggiore frequenza si sono applicati alla repressione dei reati in materia economica), recependo così le indicazioni, nelle rispettive materie, della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa, conclusa a Strasburgo il 27 gennaio 1999, che impegnava gli Stati aderenti alla esecuzione: con tali norme si estenderebbe la punibilità penale di fatti di millantato credito e si introdurrebbe la nuova ipotesi della corruzione del privato funzionario, fino ad oggi solo teorizzata ma di fatto priva di una specifica copertura penalistica (conseguentemente, dovrebbe allargarsi la responsabilità penale delle persone giuridiche, prevista dal decreto legislativo 231/01 anche alle ipotesi di “Traffico di influenze” e di “Corruzione nel settore privato“, con specifiche modifiche di quel testo legislativo); appare ancora necessario modificare il quadro delle circostanze attenuanti, con la precisazione dei limiti di applicabilità dell’attenuante specifica di cui all’art. 322-bis c.p. e con l’introduzione di un meccanismo legale per cui il bilanciamento delle circostanze ex art. 69 c.p. può essere possibile solo in caso di completa riparazione del danno; appare insufficiente il sistema di aggressione di patrimoni illecitamente accumulati dai soggetti inseriti nelle dinamiche corruttive, che attualmente sono esclusi dall’applicazione dello strumento, particolarmente efficace e sopra ricordato, del sequestro e della confisca dei beni di cui non possa giustificarsi la provenienza lecita (ossia il meccanismo previsto dall’art. 12-sexies del D.L. 306/92); ancora, gli strumenti processuali a disposizione in casi del genere sono quelli ordinari e comuni, mentre appare necessario prevedere regimi assai più efficaci in materia di intercettazioni (atteso che, come esperienza pratica insegna, difficilmente ipotesi di reati contro la P.A. sono scoperte tramite denuncia o approfondite con la collaborazione delle persone offese, e quindi è necessario utilizzare strumenti d’indagine diversi) e più rigidi in materia cautelare;
  • – i rapporti illeciti tra criminalità ed amministrazione pubblica possono facilmente svilupparsi con ingressi “secondari” di soggetti pericolosi nell’apparato amministrativo pubblico, tramite collaborazioni e consulenze di ogni genere; d’altro canto, il sistema corruttivo ha più volte prosperato attraverso la cooptazione dei controllori (si pensi a tutte le magistrature) con lo strumento degli incarichi extragiudiziari: talora molto ben retribuiti, possono rappresentare il mezzo per legare controllori a controllati e per serrare un sistema di rapporti, basato sullo scambio di favori e sul guadagno economico, che deve essere limitato il più possibile. Per tale motivo, appare necessario restringere il campo di applicazione di entrambi gli strumenti indicati (consulenze e incarichi);

impegna il Governo:

a) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, in materia penale e processuale penale, volte:

  • 1. ad introdurre nell’ordinamento un procedimento di prevenzione, che possa portare all’applicazione delle misure patrimoniali del sequestro e della confisca di denaro, beni o altre utilità che siano nella disponibilità, direttamente o per interposta persona, di imputati di taluno dei delitti di peculato, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione e frode nelle pubbliche forniture. Il procedimento per l’applicazione di misure di prevenzione patrimoniale contro chi sia imputato dei delitti citati – indipendentemente dall’entità della somma o del bene che ha costituito, secondo gli accertamenti, l’oggetto materiale del delitto contestato – renda possibile il sequestro e, se interviene la condanna, la confisca di tutto il denaro, dei beni e delle altre utilità di cui l’interessato abbia comunque la disponibilità, che risultano di valore sproporzionato al reddito dichiarato e all’attività economica svolta e di cui non possa giustificare la legittima provenienza. Il procedimento di aggressione al patrimonio illecito si svolge nell’ambito del processo penale ed é costruito, con gli opportuni aggiustamenti, in conformità delle regole dettate per l’applicazione delle misure patrimoniali dalle leggi antimafia. ?Come in quel caso, il sequestro, disposto all’inizio dell’azione penale, deve poter riguardare anche i beni apparentemente di proprietà del coniuge e dei figli dell’imputato con lui conviventi;
  • 2. a modificare parzialmente il regime delle pene accessorie, con particolare riferimento all’interdizione perpetua dai pubblici uffici per i dipendenti pubblici destinatari della condanna per reati di corruzione ed all’impossibilità, per gli imprenditori condannati per i reati di corruzione, di avere rapporti economici con la pubblica amministrazione (con particolare riferimento al divieto di concorrere alle gare pubbliche per appalti, forniture e opere nella pubblica amministrazione), prevedendo analoghe misure per le persone giuridiche di cui sia accertata la responsabilità in tali ambiti;
  • 3. ad estendere anche alla materia dei (più gravi) reati contro la pubblica amministrazione la normativa codicistica in materia di intercettazioni antimafia (in particolare, necessità di “sufficienti indizi di reato” per intercettare; intercettazioni ambientali possibili anche in mancanza di contestuale commissione di reato nell’ambiente da intercettare) e di custodia cautelare antimafia (con l’obbligatorietà della custodia in carcere);
  • 4. ad aumentare l’apparato sanzionatorio previsto dal codice penale per i reati contro la pubblica amministrazione (in particolare per quel che riguarda il minimo edittale) ed a modificare il quadro delle circostanze attenuanti, con la precisazione dei limiti di applicabilità dell’attenuante specifica di cui all’art. 322-bis c.p. e con l’introduzione di un meccanismo legale per cui il bilanciamento delle circostanze ex art. 69 c.p. può essere possibile solo in caso di completa riparazione del danno;
  • 5. ad introdurre le ipotesi di reato di “Traffico di influenze” e di “Corruzione nel settore privato”, recependo così le indicazioni, nelle rispettive materie, della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa, conclusa a Strasburgo il 27 gennaio 1999, estendendo con tali norme la punibilità penale dei fatti di “millantato credito” ed introducendo la nuova ipotesi della corruzione del privato funzionario;
  • 6. conseguentemente, ad allargare la responsabilità penale delle persone giuridiche, prevista dal decreto legislativo 231/01 anche alle ipotesi di “Traffico di influenze” e di “Corruzione nel settore privato”, con specifiche modifiche di quel testo legislativo;

b) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, nonché ad assumere le conseguenti iniziative di carattere normativo e regolamentare, volte ad agevolare – anche ai fini del procedimento di confisca dei beni di cui non possa provarsi la legittima provenienza, di cui alla lettera a) n. 1 – la ricostruibilità della situazione patrimoniale dei pubblici dipendenti:

  • 1. mediante l’obbligo di rendere riconoscibili da tutti gli emolumenti che impingono sulle pubbliche finanze, che devono essere espressione di una scala di priorità in virtù della quale per i dipendenti non onorari dello Stato e degli altri enti pubblici il riferimento retributivo massimo non può che essere rappresentato da quanto percepito annualmente dal Primo presidente della Corte di cassazione;
  • 2. mediante l’obbligo – per tutte le pubbliche amministrazioni, per gli organi costituzionali, per le autorità indipendenti, per le società a prevalente partecipazione pubblica e per gli organismi di diritto pubblico – di acquisire annualmente dai propri dirigenti, amministratori o titolari di posizioni apicali una dichiarazione, resa ai sensi degli articoli 46 e 47 del d. P.R. n. 445 del 2000, concernente: i diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, detenuti in proprio o per interposta persona; le azioni di società, detenute in proprio o per interposta persona; le quote di partecipazione a società, detenute in proprio o per interposta persona; l’esercizio di funzioni di amministratore o di sindaco di società, ovvero le situazioni in cui ad essi si applica l’articolo 2639 del codice civile, ai fini dell’identificazione dell’amministratore di fatto. Si dovrà prevedere l’obbligo di conferire le predette dichiarazioni sui rispettivi siti Internet, nonché un apposito meccanismo sanzionatorio, in caso di omessa o infedele dichiarazione, ad opera della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche istituita dal decreto legislativo n. 150 del 2009, previa istruttoria del SAeT;
  • 3. mediante l’attribuzione al SAeT ed agli altri organi di vigilanza interni alle Amministrazioni competenti del potere di acquisire elementi conoscitivi, in ordine alla situazione patrimoniale dei propri dipendenti, presso l’anagrafe di cui all’articolo 76 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, gli elenchi di cui all’articolo 69, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, l’anagrafe tributaria, la conservatoria dei registri immobiliari, lo schedario nazionale dei titoli azionari, le cancellerie dei tribunali, le camere di commercio, gli archivi notarili, le società fiduciarie, le società finanziarie, le società d’investimento mobiliare, le società di leasing, gli agenti di borsa, il pubblico registro automobilistico, il registro navale, il registro aeronautico ma, soprattutto, gli istituti di credito pubblici o privati (e cioè le banche, atteso che la ricchezza di provenienza illecita attraversa sempre una tipica fase di monetizzazione o comunque di liquidità finanziaria);

c) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, nonché a sollecitare le conseguenti iniziative di carattere normativo e regolamentare da parte dei competenti organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, volte a:

 1. migliorare l’anagrafe patrimoniale di cui alla legge 5 luglio 1982 n. 441 con le possibilità offerte dalle tecnologie informatiche e telematiche per la più facile circolazione delle informazioni; mutuare per l’anagrafe dei parlamentari le migliori potenzialità sanzionatorie offerte dalle procedure di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 215, per i componenti del Governo nazionale; affidare i compiti di attuazione delle disposizioni per la trasparenza – in particolare la raccolta delle dichiarazioni, la gestione dei dati e i provvedimenti connessi – alla Giunta delle elezioni della Camera dei deputati e alla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica, le quali devono essere chiamate a svolgere le funzioni sanzionatorie già poste – per i membri del Governo – in capo alle due competenti Autorità indipendenti;

  • 2. ampliare il regime delle ineleggibilità ed incompatibilità, per i soggetti titolari di cariche elettive pubbliche e di Governo – centrali e periferiche – condannati per i reati di corruzione; fermo restando l’articolo 289, comma 3 del c.p.p., va anche consolidato il rapporto tra applicazione delle misure di prevenzione (comprese quelle di cui alla lettera a) n. 1) ed indegnità morale – di cui all’articolo 48, quarto comma della Costituzione – come presupposto per la perdita della capacità elettorale attiva e passiva;

d) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa volte a:

  • 1. modificare il sistema degli incarichi extragiudiziari di tutte le magistrature e dei soggetti assimilabili (magistratura ordinaria, amministrativa, contabile, militare, tributaria), prevedendo divieti generali di incarichi relativi ad arbitrati, commissioni di collaudo, incarichi sportivi e societari;
  • 2. prevedere sistemi di controllo e limitazione delle collaborazioni o consulenze di privati alle pubbliche amministrazioni, con esclusione dei soggetti pregiudicati per gravi reati, ovvero sottoposti a misure di prevenzione, e con l’introduzione di un sistema di dichiarazione (penalmente sanzionato) dell’interessato in ordine all’assenza di controindicazioni di legge all’attribuzione dell’incarico.

Sen. Gianpiero D’Alia

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