Odg congiunto su corruzione

2010-04-14T18:41:00
 

 “Il Senato, 

premesso che:

  • le notizie di recenti e reiterati episodi di corruzione e di commistione tra criminalità e pubblica amministrazione hanno portato all’attenzione dell’opinione pubblica l’attualità di quelle stesse pratiche illegali che in passato determinarono una profonda crisi del sistema politico e scossero le coscienze civili;

 

  • i gravi fatti emersi non hanno trovato la debita attenzione di tutte le forze politiche, tale da vederle protagoniste di un dibattito pubblico diffuso, orientato ad affermare un maggiore rigore nell’azione amministrativa e ad adottare efficaci contromisure. L’iniziativa del Governo si è fermata sulla soglia dell’annuncio mediatico di un disegno di legge in materia, stante il fatto che, dalla data del 1° marzo 2010, in cui il Consiglio dei Ministri avrebbe discusso di un testo-  fino ad ora,  ancora nulla è giunto  all’esame delle Camere;

 

  • nella relazione presentata per l’ inaugurazione dell’anno giudiziario 2010, il Procuratore generale della Corte dei Conti ha evidenziato la crescita numerica delle denunce per i reati di corruzione, concussione ed abuso d’ufficio, previsti e puniti dagli artt. 317, 317 ter, 318, 319, 320, 323 c.p. I comportamenti illeciti  si realizzano in ogni ambito di competenza della Pubblica Amministrazione e  producono ingenti danni erariali, diretti ed indiretti, con una “alterazione dell’identità della Pubblica Amministrazione e più ancora nell’apparire di un’immagine negativa della stessa, con grave compromissione di quel totale affidamento che unisce gli amministrati alla Pubblica Amministrazione”;

 

  • una particolare evidenza hanno assunto le frodi e le altre irregolarità che si compiono nel settore delle erogazioni finanziarie di derivazione comunitaria. Il danno prodotto dall’utilizzo indebito di queste risorse, maggiormente nell’ambito dei fondi strutturali e di quelli destinati all’agricoltura, sta esponendo l’Italia a conseguenze negative di tipo economico, sociale, di sicurezza pubblica e di responsabilità dello Stato che – ancor più dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona – appare incapace di garantire una protezione efficace degli interessi finanziari dell’Unione europea;

 

  • la crescita della corruzione non esprime soltanto una grave decadenza dell’etica pubblica perché ipoteca pesantemente lo sviluppo economico del Paese e la sua complessiva capacità di competizione. Merita attenzione quanto il Procuratore generale della Corte dei Conti osserva  a riguardo: “il fenomeno della corruzione all’interno della P.A è talmente rilevante e gravido di conseguenze da far più che temere che il suo impatto sociale possa incidere sullo sviluppo economico del Paese”. Si comprende perché la pubblicistica abbia individuato l’esistenza di una “economia della corruzione” o ragioni di “criminalità economica”; 

 

  • la corruzione è  un costo fisso e un onere che incide pesantemente nelle decisioni di investimento delle imprese e, più in particolare, è spesso un fattore  determinante per la non-entrata o per l’uscita dal mercato delle piccole e medie imprese che non dispongono di mezzi strutturali e finanziari per sostenerne gli oneri. Nei sistemi locali nei quali la magistratura ha colto una collusione di interessi tra aziende aggiudicatrici degli appalti e settori della pubblica amministrazione politici e burocratici si è prodotta con una certa facilità la caduta di capacità competitiva delle imprese. Quando le imprese stesse operano in simbiosi con la pubblica amministrazione per determinare un mercato “protetto”, tale da assicurare una forte barriera all’ingresso da parte di soggetti esterni, si condanna l’impresa stessa ad una costante dipendenza da “quella specifica” committenza e ad una ridotta capacità competitiva. In nome, insomma, di una presunta tutela della comunità e del mercato locali si pratica, nel tempo,  una marginalizzazione sul mercato;

 

  • per i cittadini, i costi della corruzione equivalgono ad una “tassa occulta” pagata in termini di prezzi più elevati, minori investimenti, inefficienza degli appalti pubblici, minori servizi pubblici e di qualità inferiore, minore crescita economica e maggiore disuguaglianza dei redditi. In un suo recente intervento, il Governatore Mario Draghi ha evidenziato che esiste un legame diretto tra questione morale e prosperità collettiva: dove maggiore è la corruzione, minore è il PIL pro capite; viceversa, dove maggiore è la rettitudine, maggiore è lo sviluppo della società.

 

rilevato che:

  • la soppressione dell’Ufficio dell’Alto Commissario anticorruzione ha suscitato la profonda preoccupazione del GRECO (gruppo di Stati europei contro la corruzione), il quale sin dal luglio 2008 ha chiamato l’Italia a renderne conto in sede di Consiglio d’Europa. Le informazioni rese riguardo dal Governo, sulle ragioni di tale decisione e sulle probabili conseguenze nella lotta alla corruzione in Italia, appaiono contraddette dal fatto che il Servizio anticorruzione e trasparenza (SAeT) presso il Dipartimento della funzione pubblica (di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 2 ottobre 2008) risulta ancora privo di dotazioni adeguate sotto il profilo delle risorse umane e strumentali e dei poteri di monitoraggio e vigilanza. Dalla Relazione al Parlamento da esso presentata il 17 novembre 2009, emerge infatti una preoccupante carenza di meccanismi propri di acquisizione conoscitiva, limitandosi a raggruppare e commentare i dati resi disponibili dal Ministero dell’Interno (Direzione Centrale della Polizia Criminale/Servizio Analisi Criminale) ed attinti dalle Relazioni svolte dal Presidente della Corte dei Conti e dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario e di udienza in sede di Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato: nessun progresso, quindi, rispetto all’asfittico canale conoscitivo della precedente istituzione commissariale, che nella citata relazione del 2006 ammetteva di riposare essenzialmente sulle relazioni della Commissione parlamentare Antimafia, sui rapporti del Ministero dell’Interno e della Direzione Investigativa Antimafia, sui documenti della Direzione Nazionale Antimafia e sulle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario;

 

  • il rapporto di valutazione sull’Italia che il GRECO del Consiglio d’Europa ha adottato nel suo 43° Plenary Meeting (Strasburgo, 29 giugno – 2 luglio 2009) e depositato nell’ottobre 2009 ha sottolineato il legame tra la corruzione e il crimine organizzato in Italia: anzi, tra le 22 raccomandazioni rivolte al nostro Paese, si auspica l’introduzione delle misure più evolute di confisca dei beni per facilitare il sequestro dei proventi della corruzione, nonché l’adozione di un sistema di trasparenza finanziaria che permetta di evidenziare potenziali conflitti di interesse per funzionari della pubblica amministrazione a qualsiasi livello. Il modello deve essere quello offerto dall’articolo 12-sexies del decreto-legge n. 306 del 1992: proprio perché il sequestro e la confisca possono riguardare valori ben superiori a quelli di cui l’imputato si sia impossessato col delitto, i provvedimenti di confisca dovrebbero avere il carattere non già di sanzioni, che si aggiungono a quella penale prevista per il reato, bensì di vere e proprie misure di prevenzione; in questo senso, appunto perché colpiscono la ricchezza di chi se l’é procurata con mezzi presumibilmente illeciti (anche se manchi la prova che provenga da specifici delitti), contribuiscono a dissuadere l’interessato da ricorrere a sistemi di tipo corruttivo;

 

  • la Corte costituzionale (sin dalla sentenza n. 48 del 1994, con specifico riferimento al secondo comma dell’art. 2-ter della legge 575 del 1965, come modificato dall’art. 3 della legge 24 luglio 1993, n. 256) ha sempre ritenuto “non in contrasto con i principi costituzionali una norma che, al limitato fine di attivare misure di tipo preventivo, desume dalla qualità di indiziato per taluni reati il sospetto (rectius: la conseguenza) che la sproporzione tra beni posseduti e reddito dichiarato possa esser frutto di illecita attività”;

 

  • il criterio della sproporzione non giustificata tra beni posseduti e reddito dichiarato, per ricevere concreta operatività, presuppone l’effettuazione di indagini economico – patrimoniali, al fine di poter ricostruire l’effettivo patrimonio e metterlo a confronto con le possibilità di accumulo effettivamente consentite dal reddito tratto dal suo lavoro. I due corni di questa indagine ne definiscono anche metodologicamente il riparto dell’onere della prova: agli organi di vigilanza, controllo e prevenzione compete lo svolgimento di rilevamenti officiosi presso banche dati pubbliche e private; ma, per converso, al pubblico dipendente ed all’amministratore spetta offrire la massima trasparenza sui suoi redditi, mediante un’anagrafe patrimoniale che consenta a tutti di apprezzare l’esistenza o meno di una sproporzione tra il tenor di vita menato ed i redditi che ne sono alla base;

 

Considerato altresì che:

  • nel citato rapporto del GRECO (§§ 151-152) si è lamentato che il codice deontologico del pubblico dipendente (e quelli dei componenti degli organi giurisdizionali) non trova riscontro in analoghi codici vincolanti per i componenti del Parlamento e del Governo, e che anzi la legge n. 441 del 1982 – sulla dichiarazione patrimoniale dei parlamentari e dei componenti del Governo – si traduce in un adempimento meramente formale non suscettibile di alcun controllo da parte di una “oversight authority”;

 

  • il Rapport explicatif della Convenzione penale sulla corruzione, adottata dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa nella sua 103sessione (novembre 1998) ed aperta alla firma il 27 gennaio 1999, illustra l’articolo 4 in base alla necessità di estendere ai componenti di assemblee elettive (sia a livello locale che regionale che nazionale, sia che svolgano funzioni amministrative che legislative) la disciplina sanzionatoria della corruzione. Anche quando si sanziona il lato meno forte del pactum sceleris di tipo corruttivo, il bene giuridico meritevole di tutela penale consiste nella “transparency, the fairness and impartiality of the decision-making process of domestic public assemblies and their members from corrupt manoeuvres” (§ 44). Ne deriva che non vi sono né vi possono essere ambiti sottratti alla sanzione interdittiva conseguente alla condanna penale passata in giudicato;

 

  • l’attuale disciplina penale e processuale dei reati contro la pubblica amministrazione appare inadeguata, nonostante le richieste sopranazionali di  contrastare la corruzione con sanzioni proporzionate, adeguate e dissuasive. Al riguardo, i dati sulle condanne definitive documentano la sostanziale impunità dei delitti di corruzione: nell’87,6 per cento dei procedimenti penali sono state inflitte pene fino a due anni di reclusione (area in cui opera la sospensione condizionale); nell’8,8 per cento dei casi, pene tra due e tre anni (area delle misure alternative, ad es. l’affidamento in prova ai servizi sociali); soltanto nel 3,5 per cento dei casi sono state irrogate pene superiori a tre anni, eseguibili in forma detentiva, per cui  solo a quest’ultima, esigua quota di condanne è affidato l’effetto deterrente tipico della sanzione penale;

 

  • appare necessario aggiornare il catalogo dei reati aventi un rapporto di interdipendenza funzionale con la corruzione, inserendo nuove ipotesi quali quelle di “Traffico di influenze” (che aggiorna l’ipotesi attuale di “Millantato credito“) e di “Corruzione nel settore privato” (la cui introduzione nel nostro sistema penale è stata più volte sollecitata da molti uffici giudiziari, ed in particolare da quelli di Milano, che con maggiore frequenza si sono applicati alla repressione dei reati in materia economica), recependo così le indicazioni, nelle rispettive materie, della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa, conclusa a Strasburgo il 27 gennaio 1999, che impegnava gli Stati aderenti alla esecuzione: con tali norme si estenderebbe la punibilità penale di fatti di millantato credito e si introdurrebbe la nuova ipotesi della corruzione del privato funzionario, fino ad oggi solo teorizzata ma di fatto priva di una specifica copertura penalistica. Conseguentemente, andrebbe rafforzata la responsabilità penale degli enti, prevista dal decreto legislativo 231/01 estendendola anche alle ipotesi di “Traffico di influenze” e di “Corruzione nel settore privato“, onde impedire e contrastare la tendenza alla commissione di reati sotto lo “scudo” della persona giuridica;

 

  • appare ancora necessario modificare il quadro delle circostanze attenuanti, con la precisazione dei limiti di applicabilità dell’attenuante specifica di cui all’art. 322-bis c.p. e con l’introduzione di un meccanismo legale per cui il bilanciamento delle circostanze ex art. 69 c.p. può essere possibile solo in caso di completa riparazione del danno;
  • appare insufficiente il sistema di aggressione di patrimoni illecitamente accumulati dai soggetti inseriti nelle dinamiche corruttive, che attualmente sono esclusi dall’applicazione dello strumento, particolarmente efficace e sopra ricordato, del sequestro e della confisca dei beni di cui non possa giustificarsi la provenienza lecita (ossia il meccanismo previsto dall’art. 12-sexies del D.L. 306/92);
  • appare necessario prevedere regimi assai più efficaci in materia di intercettazioni (atteso che, come esperienza pratica insegna, difficilmente ipotesi di reati contro la P.A. sono scoperte tramite denuncia o approfondite con la collaborazione delle persone offese, e quindi è necessario utilizzare strumenti d’indagine diversi);
  • i rapporti illeciti tra criminalità ed amministrazione pubblica possono facilmente svilupparsi con ingressi “secondari” di soggetti pericolosi nell’apparato amministrativo pubblico, tramite collaborazioni e consulenze di ogni genere; d’altro canto, il sistema corruttivo ha più volte prosperato attraverso la cooptazione dei controllori (si pensi a tutte le magistrature) con lo strumento degli incarichi extragiudiziari: talora molto ben retribuiti, possono rappresentare il mezzo per legare controllori a controllati e per serrare un sistema di rapporti, basato sullo scambio di favori e sul guadagno economico, che deve essere limitato il più possibile. Per tale motivo, appare necessario restringere il campo di applicazione di entrambi gli strumenti indicati (consulenze e incarichi);

valutato, infine, che:

-il disincanto che molti cittadini dimostrano verso un modello di convivenza democratica  alimentato dal rispetto delle leggi ha sicuramente più di una causa. Tra queste, c’è certamente la difficoltà, se non l’impossibilità, di ricevere dal sistema politico la testimonianza di virtù pubbliche che incoraggino la fiducia nelle istituzioni e nelle proposte offerte dai partiti. A maggior ragione, questo si può dire in un tempo in cui la maggioranza di Governo non esita ad usare la legge per finalità private o ad introdurre deroghe significative a principi fondamentali dell’ordinamento e allo stesso principio di legalità, sulla base di un malinteso concetto di emergenza, che come noto nel nostro Paese non assurge al rango di fonte del diritto  e in nome del quale, tuttavia, si sono ammesse in più casi violazioni delle regole ordinarie; 

-viene in mente, a riguardo, la “normalizzazione” dell’ ordinanza di protezione civile, uno strumento emergenziale e derogatorio della legalità ordinaria che si è voluto impiegare anche  nel caso dei “grandi eventi” e spesso in assenza dei presupposti straordinari che, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lett. c), della legge 225/1992, ne legittimano l’adozione, ovvero la verificazione di “calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”. Una norma di interpretazione autentica dell’articolo 5 della legge n. 225 del 1992, introdotta dall’articolo 14 del decreto-legge n. 90 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 123 del 2008, ha sottratto le ordinanze di protezione civile al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti: l’esclusione di questo vaglio della magistratura contabile, anche in relazione a procedimenti amministrativi adottati in contesti non emergenziali, agevola certamente il malaffare e sottrae l’affidamento degli appalti pubblici alle regole ordinarie, la cui ratio essenziale risiede anche nell’evitare ogni forma di corruzione o malversazione del denaro e della cosa pubblica a fini privati; 

-aldilà  dell’intento dichiarato di combattere la corruzione, Governo e maggioranza sostengono norme che rinnegano i dispositivi sopranazionali di origine pattizia. Non c’è dubbio che il progetto di legge “contro la durata indeterminata dei processi” (AC 3137, già AS 1880), che il Governo e la maggioranza hanno voluto e votato in Senato, sia in contrasto con la Convenzione ONU contro la corruzione, adottata dall’Assemblea generale nel 2003  a Merida e  ratificata dall’Italia con Legge 3 agosto 2009, n. 116, nonché con le conclusioni del rapporto adottato il 2 luglio 2009 dai Paesi del GRECO. E’ a rischio, infatti, l’accertamento giudiziario di reati  che assai gravemente incidono sulla correttezza della pubblica amministrazione, sulla tenuta del bilancio pubblico e sull’affidabilità economica dell’Italia;   

-L’adozione delle norme sul cd. scudo fiscale (ossia il condono fiscale realizzabile con il pagamento di un’ aliquota al 5% da applicare sulle attività finanziarie e patrimoniali detenute almeno al 31dicembre 2008 o rimpatriate e regolarizzate a partire dal 15 ottobre 2009 e fino al 15 aprile 2010) ha ulteriormente dimostrato quanto l’intento praticato da Governo e maggioranza sia quello di indebolire la lotta contro la corruzione, introducendo una normativa che costituisce  un altro grave colpo alla possibilità di rintracciare e recuperare patrimoni illeciti, destinati a reati di corruzione o provenienti dalla stessa o da illeciti  strumentali, quali la frode fiscale e il falso in bilancio;  

impegna il Governo:

a) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, in materia penale e processuale penale, volte: 

  1.  
    1. ad introdurre nell’ordinamento un procedimento di prevenzione, che possa portare all’applicazione delle misure patrimoniali del sequestro e della confisca di denaro, beni o altre utilità che siano nella disponibilità, direttamente o per interposta persona, di imputati di taluno dei delitti di peculato, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione e frode nelle pubbliche forniture. Il procedimento per l’applicazione di misure di prevenzione patrimoniale contro chi sia imputato dei delitti citati – indipendentemente dall’entità della somma o del bene che ha costituito, secondo gli accertamenti, l’oggetto materiale del delitto contestato – renda possibile il sequestro e, se interviene la condanna, la confisca di tutto il denaro, dei beni e delle altre utilità di cui l’interessato abbia comunque la disponibilità, che risultano di valore sproporzionato al reddito dichiarato e all’attività economica svolta e di cui non possa giustificare la legittima provenienza;

 

  1.  
    1. a modificare parzialmente il regime delle pene accessorie, con particolare riferimento all’interdizione perpetua dai pubblici uffici per i dipendenti pubblici destinatari della condanna per reati di corruzione ed all’impossibilità, per gli imprenditori condannati per i reati di corruzione, di avere rapporti economici con la pubblica amministrazione (con particolare riferimento al divieto di concorrere alle gare pubbliche per appalti, forniture e opere nella pubblica amministrazione), prevedendo analoghe misure per le persone giuridiche di cui sia accertata la responsabilità in tali ambiti;

 

  1.  
    1. ad estendere anche alla materia dei (più gravi) reati contro la pubblica amministrazione la normativa codicistica in materia di intercettazioni antimafia (in particolare, necessità di “sufficienti indizi di reato” per intercettare; intercettazioni ambientali possibili anche in mancanza di contestuale commissione di reato nell’ambiente da intercettare);

 

  1.  
    1. ad aumentare l’apparato sanzionatorio previsto dal codice penale per i reati contro la pubblica amministrazione (in particolare per quel che riguarda il minimo edittale) ed a modificare il quadro delle circostanze attenuanti, con la precisazione dei limiti di applicabilità dell’attenuante specifica di cui all’art. 322-bis c.p. e con l’introduzione di un meccanismo legale per cui il bilanciamento delle circostanze ex art. 69 c.p. può essere possibile solo in caso di completa riparazione del danno;

 

  1.  
    1. ad espungere dall’Ordinamento le norme di cui all’articolo 5-bis, c.5 del d.l. 343/2001,  che ha esteso l’ambito delle ordinanze di protezione civile ai grandi eventi, e all’art.14 del d.l. 90/2008, che ha sottratto dette ordinanze al controllo preventivo di legittimità. Per tale strada, infatti, è avanzata la   “normalizzazione” di istituti introdotti per gestire le emergenze che ha accresciuto le opportunità di realizzare illeciti contro la pubblica amministrazione;

 

  1.  
    1. a desistere dalla approvazione dell’ A.C. 3137 (già AS 1880) contenente misure contro la durata indeterminata dei processi. Come ha ricordato il Procuratore generale della Corte dei Conti, la giurisdizione contabile non ha bisogno e, anzi, può essere pregiudicata dalla adozione di siffatta legge, peraltro retroattiva:”… la giustizia contabile … non può certo dirsi affetta dalla sistemica lentezza che colpisce altre giurisdizioni. Ciò è dovuto sia alla struttura stessa del processo contabile sia all’impegno sempre più vivo dei magistrati addetti alle procure ed alle sezioni regionali, che sta avviando un trend progressivo di riduzione dei tempi di definizione dei giudizi … Il vero profilo di rilevanza della determinazione normativa dei tempi del processo contabile è allora soltanto quello della eventuale retroattività della disposizione, che porrebbe irragionevolmente nel nulla proprio quei giudizi non definiti nei tempi stabiliti a causa della complessità delle questioni affrontate o della connessa necessità di particolari accertamenti istruttori”;

 

  1.  
    1. -a desistere, altresì, dall’approvazione dei progetti di legge iscritti come  AASS 1440 e 1611 che operano una rivisitazione del procedimento penale e delle disposizioni in materia di intercettazioni telefoniche, telematiche ed ambientali in grado di penalizzare l’azione di contrasto alla criminalità e in particolare alla corruzione e agli altri delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione;

 

  1.  
    1. ad assicurare un iter rapido per la ratifica della Convenzione penale sulla corruzione fra gli Stati membri del Consiglio d’ Europa e gli altri Stati firmatari, del 27 gennaio 1999, cogliendo, per questa via, l’opportunità di razionalizzare e inasprire l’apparato sanzionatorio: ricomprendere la condotta di concussione per costrizione in quelle di estorsione e la condotta di concussione per induzione all’interno di una rivisitata fattispecie di corruzione, assistita da una circostanza attenuante per il solo extraneus che collabori fattivamente con l’autorità giudiziaria, così da sconfiggere quel muro di omertà che circonda simili illeciti e che determina l’elevata cifra oscura che li caratterizza;

 

  1.  
    1. a ricercare soluzioni normative nuove che, oltre che semplificare la classificazione delle condotte criminose e la valutazione del loro disvalore penale diano rilevanza anche a quelle condotte che, pur emblematiche di una particolare offensività nei confronti del buon andamento della pubblica amministrazione e idonee ad ingenerare dubbi sulla sua effettiva imparzialità ed efficienza, non risultano ancora sanzionate all’interno del sistema penale italiano. In tal senso, andrebbero introdotte nel codice penale la fattispecie del “traffico di influenze illecite”,  volta a punire la condotta dei soggetti che si propongono come intermediari nel disbrigo di faccende corruttive, nonché di quelli che ne ricercano la collaborazione e quella di “Corruzione nel settore privato”, conseguentemente, estendendo alle relative fattispecie la responsabilità penale delle persone giuridiche. Andrebbe, inoltre, prevista la punibilità del cosiddetto autoriciclaggio, in linea con le legislazioni di altri paesi e con le direttive europee;

 

  1.  
    1. a prevedere,  quale sanzione accessoria per i delitti in questione, la «riparazione pecuniaria» in favore della pubblica amministrazione cui appartenga il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio colpevole, in misura pari all’importo dato o promesso al corrotto, senza pregiudizio del diritto della pubblica amministrazione al risarcimento del danno.

 

  1.  
    1. ad introdurre, quali circostanze aggravanti ulteriori rispetto a quelle oggi previste, quelle relative alle ipotesi in cui taluno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. sia commesso nell’ambito della gestione di calamità naturali o dei grandi eventi (ad esse finora parificate dall’articolo 5-bis, c.5,  d.l. 343/2001) o al fine di conseguire indebitamente contributi, finanziamenti o altre erogazioni concesse dallo Stato, da altri enti pubblici o dalla Comunità europea, ovvero al fine di turbare la gara nei pubblici incanti, nelle licitazioni private per conto di pubbliche amministrazioni o comunque in procedure per l’affidamento di contratti pubblici, così da rimarcare il particolare disvalore che tali condotte assumono, in ragione del contesto in cui si svolgono ovvero delle finalità sottesevi e in considerazione del fatto che molti dei fatti di corruzione di recente verificatisi sono stati commessi in tale ambito;

 

  1.  
    1. ad estendere ai delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione le attività sotto copertura e di contrasto previste dall’art.9, comma 1, della legge 16 marzo 2006, n. 146 sul crimine organizzato transnazionale, in ragione della loro particolare importanza al fine di acquisire elementi di prova essenziali in ordine a fatti di corruzione commessi anche (come sempre più spesso avviene) su scala transnazionale;

 

  1.  
    1. a potenziare lo strumento delle intercettazioni (telefoniche, telematiche, ambientali) nell’ambito di procedimenti per delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione e  desistere da ogni proposta tesa a restringerne ambito, durata, presupposti di ammissibilità e di utilizzabilità anche in altri procedimenti (cfr. AS 1611), nonché da ogni progetto di riforma volto ad ostacolare l’accertamento dei reati o a limitare i poteri cognitori del giudice. Si pensi, in proposito, alla prescrizione processuale di cui al ddl AC 3137, che contrasterebbe finanche con gli impegni assunti in sede internazionale con la ratifica (con legge 3 agosto 2009, n. 116) della Convenzione Onu contro la corruzione. E si pensi ancora alla proposta di sottrarre ai magistrati del Pubblico Ministero la possibilità di acquisire autonomamente la notitia criminis, ovvero all’indebita estensione dei tempi dibattimentali inevitabilmente connessa alla prevista eliminazione della possibilità del giudice di espungere le prove manifestamente superflue o di ammettere prove d’ufficio (ddl AS 1440). E’chiaro che tali norme, estendendo ulteriormente i tempi di definizione del processo, e prestandosi a strumentalizzazioni a fini dilatori, renderanno più agevole la maturazione della prescrizione, specialmente per reati- come quelli contro la p.a. – che si prescrivono in tempi relativamente brevi (tanto più alla luce del ddl AC 3137). Ulteriori restrizioni ai poteri cognitori del giudice deriverebbero anche dalla prevista limitazione alla circolazione probatoria delle sentenze irrevocabili, che nel ddl AS 1440 viene consentita solo per i delitti di criminalità organizzata di cui agli artt. 51, c.3-bis e 3-quater e 407, c.2, lett.a), c.p.p., con ulteriore limitazione della possibilità di accertamento del reato in tempi compatibili con il regime prescrizionale previsto per gli illeciti in questione;  

 

  1.  
    1. -al fine estendere le possibilità di accertamento dei reati contro la pubblica amministrazione e degli illeciti ad essi connessi, prevedere la sospensione del corso della prescrizione degli illeciti amministrativi e tributari dal momento della consumazione del delitto di corruzione fino al momento dell’esercizio dell’azione penale per il predetto delitto, allorché lo stesso sia stato commesso per ottenerne l’occultamento o il mancato perseguimento; 

 

  1.  
    1. a rafforzare l’azione della magistratura contabile, garantendone in primo luogo l’effettiva indipendenza da ogni altro potere dello Stato. In tal senso, è necessario accogliere i dubbi opportunamente espressi dal Procuratore Generale della Corte dei Conti a proposito dei  più recenti interventi normativi in materia di responsabilità amministrativa. A ragione, nella citata relazione, Egli ha evidenziato che la nuova disciplina sulla giurisdizione amministrativo-contabile introdotta con il d.l. n.78/09 convertito in legge n.102 del 2009, come modificato dal d.l. n. 103 del 2009 convertito in legge n.141 del 2009,  nonché all’art. 42, comma 2 della legge n.69 del 2009, presenta talune difficoltà interpretative che possono, nell’applicazione delle norme, delegittimare un indirizzo giurisprudenziale consolidato e, nei fatti,  ostacolare l’attività istruttoria del PM contabile ed indebolire quella giudicante della Corte. Coerentemente, devono essere restituite alla Corte dei Conti le prerogative e i poteri che gli sono stati sottratti con l’art. 11, comma 8 della l. 15/2009 che il TAR Lazio, sez. I, con ordinanza del 22 marzo 2010 ha impugnato dinanzi alla Consulta per contrasto con gli artt. 100, 103 e 108, comma 2, in relazione agli artt 3 e 104 della Costituzione “nella parte in cui prevede che la componente consiliare eletta dai magistrati contabili sia numericamente uguale a quell rappresentativa del Parlamento e non sia garantita la presenza maggioritaria dei rappresentanti dei magistrati della Corte dei Conti in seno all’organo di autogoverno”;

 

b) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, nonché  ad assumere le conseguenti iniziative di carattere normativo e regolamentare, volte ad agevolare – anche ai fini del procedimento di confisca dei beni di cui non possa provarsi la legittima provenienza, di cui alla lettera a) n. 1 – la ricostruibilità della situazione patrimoniale dei pubblici dipendenti: 

  1.  
    1.  
      1. mediante l’obbligo di rendere riconoscibili da tutti gli emolumenti che impingono sulle pubbliche finanze, che devono essere espressione di una scala di priorità in virtù della quale per i dipendenti non onorari dello Stato e degli altri enti pubblici il riferimento retributivo massimo non può che essere rappresentato da quanto percepito annualmente dal Primo presidente della Corte di cassazione;

 

  1.  
    1.  
      1. mediante l’obbligo – per tutte le pubbliche amministrazioni, per gli organi costituzionali, per le autorità indipendenti, per le società a prevalente partecipazione pubblica e per gli organismi di diritto pubblico – di acquisire annualmente dai propri dirigenti, amministratori o titolari di posizioni apicali una dichiarazione, resa ai sensi degli articoli 46 e 47 del d. P.R. n. 445 del 2000, concernente: i diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, detenuti in proprio o per interposta persona; le azioni di società, detenute in proprio o per interposta persona; le quote di partecipazione a società, detenute in proprio o per interposta persona;  l’esercizio di funzioni di amministratore o di sindaco di società, ovvero le situazioni in cui ad essi si applica l’articolo 2639 del codice civile, ai fini dell’identificazione dell’amministratore di fatto. Si dovrà prevedere l’obbligo di conferire le predette dichiarazioni sui rispettivi siti Internet, nonché un apposito meccanismo sanzionatorio, in caso di omessa o infedele dichiarazione, ad opera della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche istituita dal decreto legislativo n. 150 del 2009, previa istruttoria del SAeT;

 

  1.  
    1.  
      1. mediante l’attribuzione al SAeT ed agli altri organi di vigilanza interni alle Amministrazioni competenti del potere di acquisire elementi conoscitivi, in ordine alla situazione patrimoniale dei propri dipendenti, presso l’anagrafe di cui all’articolo 76 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, gli elenchi di cui all’articolo 69, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, l’anagrafe tributaria, la conservatoria dei registri immobiliari, lo schedario nazionale dei titoli azionari, le cancellerie dei tribunali, le camere di commercio, gli archivi notarili, le società fiduciarie, le società finanziarie, le società d’investimento mobiliare, le società di leasing, gli agenti di borsa, il pubblico registro automobilistico, il registro navale, il registro aeronautico ma, soprattutto, gli istituti di credito pubblici o privati (e cioè le banche, atteso che la ricchezza di provenienza illecita attraversa sempre una tipica fase di monetizzazione o comunque di liquidità finanziaria);

  

c) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa, nonché  a sollecitare le conseguenti iniziative di carattere normativo e regolamentare da parte dei competenti organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, volte a: 

  •  
    1. attivare adeguate ed efficaci forme di tutela della trasparenza delle gare e della competitività  in tutti i settori, specialmente in quello delle costruzioni e dei lavori pubblici;

 

  •  
    1. sostenere con l’offerta formativa, di strumentazione e di risorse adeguate la capacità  di investigazione e di contrasto svolta con professionalità dalle Forze di Polizia, migliorando la loro azione di coordinamento e realizzando una condivisione dei dati autonomamente raccolti, indispensabile a conoscere nel tempo l’evoluzione degli illeciti. Non vi è dubbio, infatti, che la crescita delle denunce sia anche l’indice dell’attività svolta dagli operatori, in grado di realizzare una contrazione del “numero oscuro” dei reati e per questo meritevole di sostegno e di incoraggiamento;

 

  •  
    1. rendere effettive le 22 raccomandazioni amministrative, procedurali e normative che i Paesi del Greco hanno inviato all’Italia per combattere la corruzione mantenendo tra gli obbiettivi anche quello di sviluppare (per mezzo del SAeT o di altra Autorità competente) una politica anti-corruzione globale con il pieno coinvolgimento della società civile; individuare forme e modalità operative affinché tutti i dipendenti della pubblica amministrazione (compresi manager e consulenti), a tutti i livelli di governo, si adeguino e rispettino definiti standard etici, con un sistema di verifica del rispetto degli stessi; adottare modalità chiare e facilmente realizzabili per la risoluzione di eventuali conflitti di interesse per ogni persona che, ad ogni livello di governo, voglia svolgere funzioni all’interno della pubblica amministrazione; istituire adeguati sistemi di protezione per coloro che, in buona fede, informano su sospetti atti di corruzione nella pubblica amministrazione (informatori); introdurre il divieto di mantenere funzioni dirigenziali per tutti quegli individui che sono stati condannati con sentenza passata in giudicato per reati di corruzione.

 

  •  
    1. migliorare l’anagrafe patrimoniale di cui alla legge 5 luglio 1982 n. 441 con le possibilità offerte dalle tecnologie informatiche e telematiche per la più facile circolazione delle informazioni; mutuare per l’anagrafe dei parlamentari le migliori potenzialità sanzionatorie offerte dalle procedure di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 215, per i componenti del Governo nazionale; affidare i compiti di attuazione delle disposizioni per la trasparenza – in particolare la raccolta delle dichiarazioni, la gestione dei dati e i provvedimenti connessi – alla Giunta delle elezioni della Camera dei deputati e alla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica, le quali devono essere chiamate a svolgere le funzioni sanzionatorie già poste – per i membri del Governo – in capo alle due competenti Autorità indipendenti;

 

  •  
    1. ampliare il regime delle ineleggibilità ed incompatibilità, per i soggetti titolari di cariche elettive pubbliche e di Governo – centrali e periferiche – condannati per i reati di corruzione; fermo restando l’articolo 289, comma 3 del c.p.p., va anche consolidato il rapporto tra applicazione delle misure di prevenzione (comprese quelle di cui alla lettera a) n. 1) ed indegnità morale – di cui all’articolo 48, quarto comma della Costituzione – come presupposto per la perdita della capacità elettorale attiva e passiva;

 

d) ad intraprendere le necessarie attività di iniziativa legislativa volte a: 

  •  
    1. modificare il sistema degli incarichi extragiudiziari di tutte le magistrature e dei soggetti assimilabili (magistratura ordinaria, amministrativa, contabile, militare, e tributaria), prevedendo divieti generali di incarichi relativi ad arbitrati, commissioni di collaudo, incarichi sportivi e societari;

 

  •  
    1. prevedere sistemi di controllo e limitazione delle collaborazioni o consulenze di privati alle pubbliche amministrazioni, con esclusione dei soggetti pregiudicati per gravi reati, ovvero sottoposti a misure di prevenzione, e con l’introduzione di un sistema di dichiarazione (penalmente sanzionato) dell’interessato in ordine all’assenza di controindicazioni di legge all’attribuzione dell’incarico.

 

FINOCCHIARO, D’ALIA, ZANDA, BIANCHI, DELLA MONICA, AGOSTINI, LUSI, D’AMBROSIO,  LATORRE, CASSON

 

Odg_congiunto_su_Corruzione.pdf








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