Relazione Sen. D’Alia su AA.SS. Rendiconto 2009 e Assestamento 2010

 

Signor Presidente, onorevoli colleghi, membri del Governo,

ricordo preliminarmente che il rendiconto fornisce una «fotografia» della situazione reale del bilancio dello Stato, che integra quella fornita dal bilancio di previsione e consente di verificare il reale andamento della finanza pubblica nell’esercizio di riferimento. Esso dovrebbe costituire la base essenziale sulla quale impostare il nuovo ciclo di programmazione economico-finanziaria.

Ma come è possibile fare ciò quando la foto è sfocata e i profili sono poco riconoscibili.?

Infatti, ancora oggi questo documento è ancora una cenerentola e andrebbe invece opportunamente valorizzato sul piano parlamentare.

Ricordo che proprio la riforma della legge di contabilità, la legge 196 che abbiamo approvato a larga maggioranza a fine anno scorso prevedeva proprio questo: si legga l’articolo 35, comma 4 della legge. Esso introduce la previsione di un esame parlamentare dello stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie. A tal fine si prevede che i regolamenti parlamentari stabiliscano le modalità ed i termini per l’esercizio del controllo da parte delle Commissioni competenti per materia.

Ma questa previsione, Signor presidente, è ancora lettera morta. La revisione del nostro regolamento nella chiave della nuova legge di contabilità langue, mentre il Governo non ha ancora presentato le linee-guida per la ripartizione settoriale degli obiettivi di finanza pubblica, quelle previste dall’articolo 10, comma 5, della legge da presentarsi al Parlamento entro il 15 luglio, mentre il 15 settembre dovrebbe essere presentata la decisione di finanza pubblica, il vecchio DPEF.

Ciò ci induce a chiedere se la riforma della legge di contabilità è dunque destinata a divenire una legge manifesto?

Speriamo di no.

Ma se è vero che la qualità della nostra decisione allocativa rappresenta una questione di primaria importanza nel dibattito politico, è vero altresì che essa presuppone un assetto di bilancio rinnovato,maggiormente rappresentativo delle politiche pubbliche che si intendono realizzare, ed un sistema informativo affidabile fondato su indicatori semplici, misurabili e riferibili ai programmi, in grado di rilevare quantitativamente i risultati che ciascun centro di responsabilità si è impegnato a conseguire.

La misurazione dei risultati che si svolge nel contesto delle note integrative al rendiconto è, tuttavia, un processo di non semplice finalizzazione che richiede un notevole impegno da parte di tutti i soggetti istituzionalmente coinvolti sul piano politico e su quello amministrativo.

Ma veniamo alla situazione economico-finanziaria e ai documenti al nostro esame.

Rilevo preliminarmente come vi sia una sorta di schizofrenia finanziaria nella gestione dei documenti di bilancio.

Sia il rendiconto che l’assestamento evidenziano infatti dati migliori sia rispetto alle previsioni definitive per l’esercizio ormai concluso che rispetto alle previsioni contenute nella legge di bilancio per l’anno 2010.

A fronte di tale situazione, che non sembra presentare elementi di insormontabile criticità, si è deciso a luglio scorso di adottare una manovra finanziaria estremamente rilevante, che determinerà nel prossimo triennio una correzione dei conti pubblici per circa 25 miliardi di euro.

Si può condividere l’esigenza di rispettare gli impegni finanziari con la UE ma non ci si può limitare ai tagli lineari senza fare nulla per lo sviluppo.

Si tratta di un copione già visto: negli ultimi due anni e mezzo il Governo si è concentrato sul contenimento del deficit dimenticandosi del denominatore del famoso rapporto, il PIL.

Gli ultimi dati dell’ocse dello scorso venerdì sono a dir poco imbarazzanti: l’Italia è stata il fanalino di coda nel G7 nella seconda metà del 2010. L’Ocse nell’Interim Assessment stima infatti un calo del Pil italiano nel terzo trimestre dello 0,3%, seguito da uno striminzito più 0,1% nel quarto. Le previsioni, dopo il +1,6% del primo trimestre e il +1,5% del secondo, sono le peggiori tra i sette paesi più industrializzati e l’Italia e’ anche l’unica ad avere un segno meno. Le stime sono d’altro canto associate a una grande dose di incertezza, inserendosi in una gamma di oscillazione molto ampia (+/-1,5% nel terzo trimestre e +/-1,6% nel quarto). La crescita maggiore nel G7 nel terzo trimestre e’ appannaggio invece di di Regno Unito (+2,7%), Canada (2,2%) e Stati Uniti (+2%), mentre rallenta nettamente quella che dovrebbe essere la nostra locomotiva, la Germania.

Ciò significa che se non ci impegniamo a contrastare il calo del PIL (ricordo che negli ultimi due esercizi è già calato nel complesso di circa 6 punti percentuali) potrebbero davvero arrivare i guai grossi, anche peggiori di quelli che abbiamo affrontato finora.

Ricordo infatti che a livello complessivo, si rende evidente come i conti si siano deteriorati pesantemente, nonostante i miglioramenti registrati dal rendiconto rispetto alle previsioni definitive. Per quanto concerne i saldi di bilancio, l’indebitamento netto della pubblica amministrazione nel 2009 è aumentato di 2,6 punti rispetto al 2008, attestandosi al 5,3 per cento del prodotto interno lordo. Tale incremento è riferibile, da un lato, alla contrazione delle entrate e, dall’altro, al significativo aumento della spesa, riferibile soprattutto all’effetto degli stabilizzatori automatici dei redditi, non vi è stta quindi nessuna politica discrezionale del governo, che si è limitato al classico. Wait and see (aspetta e spera).

Nel frattempo l’avanzo primario è divenuto negativo, essendo sceso ad un livello negativo, un disavanzo primario quindi, che non si vedeva da molti anni, pari -0,6 per cento del PIL, con una riduzione di 3,1 punti rispetto al 2008.

Nel contempo, questo governo ha battuto un’altro record: anche il rapporto tra debito e PIL ha infatti subito un significativo incremento rispetto al 2008, arrivando ad un livello di 1.760,8 miliardi di euro, pari al 115,8 per cento del PIL.

Che dire poi della finanza decentrata?

Da una parte vi è stata certo una stabilizzazione dell’indebitamento complessivo degli enti regionali e locali, ma ciò stato dovuto anche stavolta non a scelte di precise di governo, ma semplicemente all’operare delle norme del patto di stabilità interno.

Questo, se da una parte limita fortemente la formazione di nuovo debito, talvolta “strangola” i comuni.

Se si guarda la relazione sul rendiconto trasmessa al Parlamento dalla Corte dei conti, un compendioso documento ricco di informazioni, si vede come  vi sia stata una gestione irregolare dei residui attivi e una situazione critica di cassa, aggravata in molti casi dall’esistenza di debiti fuori bilancio. Insieme a tali fattori negativi, la Corte sottolinea, inoltre, il problema dell’eccessiva parcellizzazione della struttura amministrativa degli enti territoriali che non permette un pieno controllo dei trasferimenti che, per quanto riguarda gli enti locali, oscillano annualmente tra i 15 e i 20 miliardi di euro; la soluzione di questi problemi gravissimi, che richiederebbe capacità di intervento immediato sui meccanismi contabili e quant’altro è invece affidata all’intervento salvifico del sempre osannato federalismo fiscale.

In pratica cosa si sta facendo? A fronte di un ampio rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno, certificato anche dalla Corte dei conti, con il decreto 78 si sono ulteriormente ridotti i trasferimenti agli enti territoriali, determinando una ulteriore penalizzazione di tali enti.

Si tratta di un atteggiamento anche in questo caso di corto respiro: nella fase più acuta della crisi si è impedito al sistema delle autonomie locali di compensare almeno in parte la crisi, non consentendo la realizzazione di investimenti, essenziali al rilancio del prodotto interno lordo, in nome del rispetto degli obiettivi derivanti dall’applicazione del patto di stabilità interno, ed ora, con il decreto-legge n. 78 del 2010 si stia prevedendo un drastico taglio dei trasferimenti che non potrà che ulteriormente aggravare la situazione finanziaria di tali enti.

E veniamo all’oggetto più specifico del documento al nostro esame: i saldi consuntivi del bilancio dello Stato 2009: sulle cifre ha già datto il relatore e non mi soffermo quindi oltre.

In realtà, pur in questo clima di ampia disattenzione per questi temi, vi sarebbero molti aspetti tecnici da approfondire e mi permetto in proposito di fare rinvio alle note di lettura del Servizio del bilancio.

Qualche accenno fugace meritano però alcune questioni: penso alla variazione della spesa per interessi, la cui riduzione non è coerente con le stime contenute nella RUEF.

Diversi altri profili di interesse, sul piano sia metodologico che prettamente finanziario, emergono  inoltre dalla ricognizione delle altre singole, variazioni disposte su alcune voci di spesa, come quella che risulta dalla riduzione delle previste spese delle amministrazioni locali (-2.967 mln), soprattutto con riguardo alle risorse da attribuire alle Regioni a statuto ordinario a titolo di compartecipazione all’IVA (- 2.468 mln) per adeguare lo stanziamento alle effettive necessità di finanziamento della spesa sanitaria corrente.

Per quanto riguarda, inoltre, le variazioni per atto amministrativo notificate dall’assestamento, anch’esse  come noto a carattere compensativo, anche per queste si sono registrati importi rilevanti soprattutto con riferimento al prelevamento dal fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa e al FAS.

Anche su questi temi le informazioni e i chiarimenti forniti a fronte di quanto richiesto in Commissione sono assolutamente insoddisfacenti.

Che il FAS sia stato saccheggiato negli ultimi anni è purtroppo cosa nota, ma è almeno possibile, di grazia, chiarire, quantomeno in sede prettamente contabile,  se dal punto di vista metodologico, un così rilevante utilizzo del FAS non evidenzi di per sé una seria difficoltà nel dimensionamento delle dotazioni di cassa nel bilancio previsionale.?

Ciò merita una riflessione soprattutto nell’ottica del progressivo passaggio a un bilancio in termini di sola cassa, stabilito nell’ambito della nuova legge di contabilità e finanza pubblica.

Veniamo poi alle entrate: per quanto riguarda, in particolare, le entrate tributarie, le variazioni hanno interessato sia le imposte dirette che quelle indirette, anche qui con buona pace per la trasparenza dei criteri di costruzione delle previsioni e i motivi degli scostamenti nelle previsioni assestate..

In particolare, si è registrato un incremento dell’IRE per 1.050 mln ed una diminuzione dell’IRES in misura di 4.349 mln. Risulta  invece esser diminuito  il gettito previsto per il 2010 derivante dall’imposta sostitutiva (-634 mln), mentre un previsto aumento viene registrato dalle ritenute d’acconto sugli utili delle persone giuridiche (220 mln). Per quanto riguarda l’IVA, la relazione al provvedimento in esame riporta un ridimensionamento di 271 mln.

Emerge quindi onorevoli collegi, in tutta chiarezza, la necessità di chiarimenti in relazione alle ragioni poste a monte delle variazioni apportate alle due più importanti imposte dirette, in quanto dall’assestamento sembra emergere una rilevante sottostima nella definizione delle previsioni iniziali per l’IRE ed una sovrastima – ancora più ingente – con riferimento all’IRES.

Le suddette variazione confermano peraltro l’urgenza di disporre, anche in sede di esame del bilancio di previsione,  di elementi informativi  sistematici circa i criteri e le metodologie utilizzati per la definizione delle previsioni iniziali, sia per quanto riguarda l’effetto delle componenti congiunturali del gettito sia per quello legato all’azione amministrativa di lotta all’evasione e all’elusione.

Sempre per quanto attiene all’assestamento permane la problematica, pure annosa, dei residui.

La loro entità effettiva, dal lato della spesa, per i residui passivi accertati al 31 dicembre 2009 ammonta a 95 miliardi, di cui ben 63 derivanti dalla gestione di competenza 2010, come residui di nuova formazione, e 31 invece derivanti dalla gestione 2009 e precedenti. Peraltro, in sede di formazione del bilancio di previsione per il 2010, la consistenza complessiva dei residui passivi era stata determinata in via presuntiva in 89 miliardi circa di euro. Il Rendiconto 2009 ha pertanto accertato una consistenza complessiva dei residui passivi maggiore di 6,5 miliardi rispetto a quella presunta nel bilancio.

La relazione illustrativa ci dà elementi in proposito laddove evidenzia che l’incremento della consistenza complessiva dei residui nel 2009 sia determinata esclusivamente da quelli di parte corrente che aumentano di 7 miliardi circa, mentre i residui di conto capitale registrano un decremento pari a 575 milioni.

A fine anno 2009 si è determinata pertanto una forte espansione della consistenza dei residui passivi.

Quel che è più grave è il fatto che ciò è dovuto soprattutto all’ampia formazione dei nuovi residui, derivanti dalla gestione della competenza nel 2009, che ammontano complessivamente, come accennavo prima, a 63.946 milioni. La Relazione illustrativa evidenzia come a determinare la consistenza, a fine 2009, dei residui di nuova formazione di parte corrente hanno concorso, soprattutto, gli aggregati relativi al complesso dei trasferimenti ad amministrazioni pubbliche per 26.141 milioni, di cui 20.972 milioni si riferiscono alle amministrazioni locali, con riferimento essenzialmente al Fondo federalismo fiscale, Fondo sanitario nazionale, trasferimenti alle Università, ai redditi da lavoro dipendente, per un ammontare pari a 3.251 milioni ed ai consumi intermedi, per un ammontare pari a 2.533 milioni.

Quale è dunque la strategia sottostante a tutto ciò?

E’ singolare accusare le regioni del sud di non essere capaci di spendere i fondi europei quando invece abbiamo questi numero per quanto riguarda il bilancio dello Stato, la cui responsabilità ricade ovviamente sul governo centrale.

Relazione Sen. D’Alia su AA.SS. Rendiconto 2009 e Assestamento 2010.pdf








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